ニホンウナギはワシントン条約の付属書掲載基準を満たすのか？ [ウナギ]
私の研究対象の一つはワシントン条約での多国間環境交渉なのですが、その関係から去年も下部委員会の動物委員会と常設委員会にオブザーバー出席しました。今年も7月に動物委員会が、10月に常設委員会が開催されるので、それに出席する予定です。
［ワシントン条約第17回締約国会議（2016年・ヨハネスブルグ）の模様。スクリーンに映っているのは条約事務局長］
ここで日本に関係する種の一つとして挙げられるのがウナギです。特に2019年5月から開催予定の締約国会議で、ニホンウナギについて付属書掲載提案が出るのか等何らかの動きがあるのかどうかが注目されます。
それでは、ワシントン条約ではどのようなとき、付属書に掲載されることがあるのでしょうか。また、ニホンウナギは付属書掲載基準を満たでしょうか。
結論から言うと、ニホンウナギはワシントン条約付属書掲載基準を満たします。以下、その理由を説明します。
【付属書Ⅰ掲載基準】
ワシントン条約では、付属書Ⅰには
・絶滅のおそれがあり輸出入等による影響を実際に受けているもの、あるいは受ける可能性があるもの
が掲載され、商目的の輸出入が禁止される、と規定されています（第二条一項）。
但し、この条約の規定は概括的に過ぎるので、締約国会議で採択された決議9.24(Conf. 9.24)で詳細が定められています。
[CITES Conf. 9.24 (Rev.Cop17). https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-09-24-R17.pdf；日本語訳は以下TRAFFICによるものを参照。http://www.trafficj.org/aboutcites/resolutions/Conf.9.25.pdf]
付属書Ⅰには、
(1) 個体数が少ない（生産性が低い種の場合5,000未満）
(2) 分布域が狭い
(3) 個体数が著しく減少(decline)している
の3つのうちの少なくとも1つが該当すれば、掲載の基準を満たすとされています(Conf. 9.24, Annex 1)。
ここでの海産種の(3)の「減少(decline)」の判断基準としては、個体数の基準レベル(baseline)比で5～20%の減少、あるいは過去10年間または3世代のいずれか長い方における50%以上の減少が目安とされています。なお、基準レベルの推定に用いられるデータは出来る限り過去に遡るべきとされています。
前者についてさらに詳細にガイドラインがAnnex 5の脚注で示されており
(i) 生産性が高い種は基準レベル比で5～10%
(ii) 生産性が中程度の種は基準レベル比10～15%
(iii) 生産性が低い種は基準レベル比15～20%
を「減少」の判断基準としています。つまり生産性の低い種が基準レベルで100万匹いたものが15～ 20万匹に減少した場合、付属書Ⅰ掲載基準を満たすことになります。
自然死亡率の一つの指標としては自然死亡率が挙げられ、これが年0.2～0.5の範囲にある場合生産性が中程度となる、とされています。
なお、ここで示された数値的な判断基準は決議9.24のAnnex 5に基づきますが、これらの数値は「単に例として提示しているに過ぎない」と冒頭で付記されていることに留意する必要があります。
【付属書Ⅱ掲載基準】
付属書Ⅱには
(a) 現在必ずしも絶滅のおそれはないが、その存続を脅かすこととなる利用がなされないようにするためにその種の輸出入等を厳重に規制しなければ絶滅のおそれのある種（第二条二項(a)）、あるいは
(b) 上記(a)の種以外であって、(a)の種の取引を効果的に取り締まるために規制しなければならない種（第二条二項(b)）
が掲載され、輸出入の際には輸出国からの輸出を許可する証明書が必要になります。
これについても、決議9.24で適用の詳細が定められています。
まず、上記(a)「現在必ずしも絶滅のおそれはないが、その存続を脅かすこととなる利用がなされないようにするためにその種の輸出入等を厳重に規制しなければ絶滅のおそれのある種」（二条二項(a)）に該当する場合として
〈Annex 2a A基準〉
A 近い将来(near future)に付属書Ⅰへの掲載が適格となる事態を回避するために、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合(Conf. 9.24, Annex 2a A)
〈Annex 2a B基準〉
B 捕獲採取を続けることにより種の存続が脅かされる水準にまで個体数が減ら(reduce)ないようにするためには、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合(Conf. 9.24, Annex 2a B)
のうちのいずれかが該当すれば、掲載の基準を満たすとされています(Conf. 9.24, Annex 2 a)。
なお、上記Aにおける「近い将来」(near future)」とは5年以上10年未満と定義されています(Conf. 9.24, Annex 5)。
上記付属書Ⅱの基準のうち、Aがより厳格です。これは短期間のうちに付属書Ⅰ掲載基準を満たしてしまうであろうほどその種の個体数が減ったり分布域が減少してしまうことがわかっているか予想される場合に当てはまります。
付属書Ⅰ掲載についての基準は上記に示された数値的な基準を援用し得ることになります。この数値を援用する場合、5～10%高めに考えることができるとされています。すなわち、生産性の低い種では基準レベル比15～20%が付属書Ⅰ掲載の目安でしたが、付属書Ⅱの場合は、基準レベル比20～30%を目安と考えることができます(Conf. 9.24, Annex 5, footnote 2)。
Bの基準はAに比べると緩やかで、このまま捕獲・採取を続けた場合、ワシントン条約で輸出入の規制をかけなければ、種の存続が脅かされるほど数が減ってしまう(reduce)ことがわかっているか予想される場合、付属書Ⅱ掲載基準を満たすということを意味します。
なお、ここでは「減る」にreduceが用いられ、付属書Ⅰ掲載基準で「減少する(decline)」ではないことに留意する必要があります。付属書Ⅰ掲載基準の”decline”には「生産性が低い種は基準レベル比15～20%にまでdeclineすれば、基準を満たす」といつた数値的ガイドラインが決議に盛り込まれていますが、reduceにはそうした数値的なガイドラインは存在せず、declineよりも減少の程度が甚だしくないと解釈し得ます(CITES, “Criteria for the inclusion of species in Appendices I and II,” CoP15 Doc. 63.)。
以上は条約第二条二項(a)に基づく付属書Ⅱ掲載基準ですが、付属書Ⅱについては「上記(a)の種以外であって、(a)の種の取引を効果的に取り締まるために規制しなければならない種」も掲載対象となると規定されています（第二条二項(b)）。
決議9.24では上記に関する適用の詳細が定められています。すなわち、
〈Annex 2b A基準〉
A 取引される形でのその種の標本が、付属書Ⅱにすでに掲載されている種の標本に類似しているため、執行官がそれらを区別できそうもない場合(Conf. 9.24, Annex 2b A)
〈Annex 2b B基準〉
B 上記基準Aに挙げた理由以外で、現在の掲載種に関する有効な取引規制が達成されることを保証するための説得に足る理由がある場合(Conf. 9.24, Annex 2b B)
のうちのいずれかが該当すれば、掲載の基準を満たすとされています。
（なお、「標本(specimen)」とは、動物の場合、動物の個体、あるいは付属書Ⅰ・Ⅱ掲載種個体の部分もしくは派生物を意味します（条約第一条(b)）
Aの基準によると、既に付属書に掲載されたものと税関職員など執行官が見分けがつかない種は、付属書Ⅱに掲載し得ることになります。
Bの基準によると、A以外の理由で現在の掲載種の取引規制の履行を確保するために説得力を有する理由がある場合、付属書Ⅱに掲載し得ることになります。
【予防的アプローチ】
付属書掲載提案を行うとする種については、往々にして知見が不十分であったり、科学的に不確実な部分が多分に含まれている場合が少なくありません。そこで決議9.24では本文で予防的アプローチ(precautionary approach)が適用されるべきことが定められています。
すなわち、
「予防的アプローチに基づき、種の状態あるいは取引が種の保全に及ぼす影響に関して不確実性がある場合、締約国は当該種の保全を第一に考え行動しなければならず、付属書ⅠもしくはⅡの改正提案を検討する場合、その種に対して予想されるリスクに比例した措置を取らなければならない」
と定めています(Conf. 9.24, para. 2)。
したがってこの規定を鑑みるならば、例えば付属書Ⅰ掲載基準に関する決議9.24にある数値的な指標を明確に満たしていなかったとしても、このまま放置すれば絶滅の危機に瀕するなどのリスクが高いと判断されれれば、付属書に掲載され得ることになります。
ここでニホンウナギについて考えると、たとえばそれが付属書Ⅰ掲載基準を満たす、あるいは近い将来これを満たしてしまう恐れがあると言えるか（この場合付属書Ⅱ掲載基準を満たす）、あるいは既に掲載されているヨーロッパウナギと類似して見分けがつかないとの付属書Ⅱ掲載基準を満たすか否か、等が付属書掲載が検討された場合のポイントとなり得ると思われます。
【ヨーロッパウナギ付属書Ⅱ掲載提案】
では、既に付属書に掲載されているヨーロッパウナギの事例はどうだったかをみてみます。
ヨーロッパウナギの提案書でヨーロッパウナギが付属書Ⅱ掲載を満たす論拠として、決議9.24のAnnex 2aのA基準と、同じくAnnex 2aのB基準が援用されています。
(CITES, CoP14 Prop. 18. https://www.cites.org/sites/default/files/eng/cop/14/prop/E14-P18.pdf)
Annex 2aのA基準は「近い将来(near future)に付属書Ⅰへの掲載が適格となる事態を回避するために、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合」でした。
これについては、
・ オランダのデッカー博士らの文章と図を引用し、ヨーロッパウナギが1970年代後半の水準から1～5%に激減していること、
を一つの理由として挙げています(CoP14 Prop. 18, p. 1)。
.jpg)
[Dekker, W, Casselman, J. M, Cairns, D. K., Tsukamoto, K., Jellyman, D. and Lickers, H., "Quebec Declaration of Concern: Worldwide decline of eel resources necessitates immediate action," Fisheries Vol. 28 (2003), p. 28. http://library.wur.nl/WebQuery/wurpubs/fulltext/40989]
また、
・ ICES/EIFACウナギ・ワーキンググループの分析によると、シラスウナギ（ウナギ幼魚）が平均95～99%減少していること(CoP14 Prop. 18, p. 1)
も理由として挙げています。ICES/EIFACウナギ・ワーキンググループの報告書からは、シラスウナギや黄ウナギの加入量についてのグラフ等が資源減少を示すものとして引用されています(CoP14 Prop. 18, p. 26)。
[ICES, "Report of the 2006 session of the Joint EIFAC/ICES Working Group on Eels," ICES C.M. 2006/ACFM:16 (2006), pp. 3-4. https://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/102073]
なお、提案書ではヨーロッパウナギは生産性が低いとして、生産性が低い場合に当てはめる基準レベル比20%かそれ以下という付属書Ⅰ掲載基準の目安を下回っているとされています。
Annex 2aのB基準は「 捕獲採取を続けることにより種の存続が脅かされる水準にまで個体数が減ら(reduce)ないようにするためには、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合」でした。
これについては深刻な資源状態にあるヨーロッパウナギが、その資源状態にもかかわらず中国や日本などに輸出されており、このままでは種の存続が脅かされる可能性がある、等をその論拠としています。
【ヨーロッパウナギ提案に対するFAO専門家パネル評価】
ワシントン条約では商業的に利用されている海産種の場合、FAO(国連食糧農業機関)の専門家パネルが提案が付属書掲載基準を満たすかどうかを評価します。付属書掲載提案は条約事務局やIUCNなども評価しますが、FAOが一番厳しめの評価、つまり提案に対して「これは基準を満たさない」とダメ出しをする場合が多いです。一番厳しい評価であることもあってか、基準を満たすと評価された提案は概ね締約国会議でも採択されます。
ヨーロッパウナギについてもFAO専門家パネルは評価を行っていますが、提案書にある加入量の減少に着目し、これを理由として付属書Ⅱ掲載基準に合致すると結論付けました。
すなわち、FAOはICES/EIFACウナギ・ワーキンググループから直接データを入手し、そのデータをもとにグラフ等を補正し、1950～1980年もしくは1970～1980年の加入量を基準レベルと考えた場合、この基準レベルから9～19%に減少していると評価しました。
[FAO, "Report of the Second FAO Ad Hoc Expert Advisory Panel for the Assessment of Proposals to Amend Appendices I and II of CITES Concerning Commercially-Exploited Aquatic Species," FIMF/R833 (En) (2007), p. 91. http://www.fao.org/docrep/010/a1143e/a1143e00.htm]
FAO専門家パネルはヨーロッパウナギの生産性を低いもしくは中程度としました。生産性が低い種は基準レベル比15～20%、中程度の場合は基準レベル比10～15%が決議9.24で付属書Ⅰ掲載の目安であり、付属書Ⅱの場合は5～10%高めに考えることができるともされているので、15～30%が付属書Ⅱ掲載の目安となります。これに対して専門家パネルの評価は基準レベルから9～19%減少でしたので、付属書Ⅱ掲載が妥当と判断しました。
【ニホンウナギは？】
上記の付属書掲載基準及びヨーロッパウナギの事例を鑑みた場合、ニホンウナギについては、決議9.24のAnnex 2bのA基準が最も簡単に適用し得ることになります。
確認のため、再度のこの基準を記すと、
A 取引される形でのその種の標本が、付属書Ⅱにすでに掲載されている種の標本（≒すでの掲載されている種そのもの、あるいはその一部分や製品）に類似しているため、執行官がそれらを区別できそうもない場合(Conf. 9.24, Annex 2b A)
付属書Ⅱ掲載基準を満たすということでした。
ニホンウナギの蒲焼きと、ヨーロッパウナギの蒲焼きが税関職員に区別できるかというと、DNA検査をすれば区別できるでしょうが、そうでないと区別できないということになります。
ただ、確実に付属書Ⅱ掲載を狙ってくる国がいるとすると、それは決議9.24のAnnex 2aのA基準を狙ってくることになるでしょう。
確認のため繰り返すと、決議9.24のAnnex 2a A基準とは
A 近い将来(near future)に付属書Ⅰへの掲載が適格となる事態を回避するために、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合(Conf. 9.24, Annex 2a A)
でした。
ヨーロッパウナギ掲載提案についても、かなり基準を厳しめに解釈するFAO専門家パネルもこの基準から付属書Ⅱ掲載が妥当と判断しました。
ヨーロッパウナギの事例で指標とされたのはウナギの加入量でしたが、ウナギ研究で知られる中央大学の海部健三先生のウェブサイトによると「個体群動態に関する研究は進んでおらず」「ニホンウナギに関して入手可能なデータは、おもに漁獲量のみ」とのことです。
［海部健三「ウナギレポート：日本ウナギは絶滅するのか」http://c-faculty.chuo-u.ac.jp/~kaifu/3zetsumetsu.html］
野生生物保全論研究会(JWCS)の「ニホンウナギの生息状況と日本におけるウナギ養殖・販売の現状」レポートでは、農林水産省の「漁業・養殖業生産統計年報」のデータに基づくならば、「日本の内水面における黄ウナギ・銀ウナギの漁獲量は、1960年代には3000t前後であったが、2016年にはわずか68tにまで減少した」と紹介されています。
［JWCS、「ニホンウナギの生息状況と日本におけるウナギ養殖・販売の現状」、2頁。https://www.jwcs.org/wp-content/uploads/JP_EelsinJapan.pdf］
1960年代に3,000トンだったものが現在68トンなので、その1960年代を基準レベルとすると、現在は97%以上減の約2.27%ということになります。FAO専門家パネルの評価ではヨーロッパウナギに関して15～30%が付属書Ⅱ掲載の目安としていたので、これを大幅に下回ります。
ただし、海部先生も先述のウェブサイト指摘されているように「漁獲努力量に関する情報が不足」しているため、漁獲量を漁獲努力量によって補正して用いることができないため、加入量データより信頼度は落ちることになります。
では、漁獲量データを論拠にした付属書掲載提案はなかったのか。
直近の掲載提案をみてみますと、2016年のイトマキエイ類の付属書Ⅱ提案でインドネシアやコスタリカのココス島などでの漁獲データ等を用いて、これらが96~99%減少していることを、決議9.24のAnnex 2AのA基準に適合しているとの主張がされています。
[CoP17 Prop. 44, pp. 1, 6 – 7. https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/17/prop/060216/E-CoP17-Prop-44.pdf]
FAO専門家パネルはこれに対して、以下のように評価しました。
(a) イトマキエイは生産性が低い種であるので、「基準レベル比15～20%」まで資源が減少すると、付属書Ⅰ掲載基準を満たす。
(b) 付属書Ⅱ提案の場合、5~10%高めに設定し、「基準レベル比20～30%」まで資源が減少しているか、あるいは近い将来（＝10年以内）にそうなるおそれがある場合、この掲載基準を満たす。
(c) この提案では、「基準レベル比30%」まで資源が減少しているか、あるいは近い将来（＝10年以内）にそうなるおそれがある場合、を掲載基準の評価基準とする。
(d) 付属書掲載提案にあるインドネシアで2001-05年と2013-14年の漁獲量を比べたデータ・論文とココス島の1993～2013年の漁獲量の推移に関するデータ・論文をFAO専門家パネルでも採用する。
(e) インドネシアでは、2001-05年と2013-14年の間で漁獲量が50%～99%減少しており、ココス島でも1993～2013年で漁獲量が78%減少している。
(f) ゆえに、「「基準レベル比30%」まで資源が減少しているか、あるいは近い将来（＝10年以内）にそうなるおそれがある場合」という決議9.24のAnnex 2aのA基準に適合している。
(g) イトマキエイ属の他の種については、イトマキエイが広く大洋を回遊し、種相互で見分けがつかないため、決議9.24のAnnex 2bのA基準を満たす。
(h) ゆえにイトマキエイ属全て、付属書Ⅱの掲載基準を満たす。
2016年の締約国会議でFAOは他の2提案についても評価しましたが、いずれも「付属書掲載基準を満たさない」とし、このイトマキエイ提案のみ「付属書掲載基準を満たす」と判断しました。
["Report of the Fifth FAO Ad Hoc Expert Advisory Panel for the Assessment of Proposals to Amend Appendices I and II of CITES Concerning Commercially-Exploited Aquatic Species," FIAF/R1163 (En) (2016), pp. 36 - 45.https://cites.org/sites/default/files/E-CoP17-88-03-A5.pdf]
イトマキエイと同様に漁獲データによってのみでもよいとするFAO専門家パネルがするならば、ニホンウナギも「付属書Ⅱ掲載基準を満たす」と同様の判断を下す可能性がある、ということになるでしょう。
なお、IUCNや条約事務局と比べて厳しめの評価をするFAO専門家パネルがその評価を2004年に開始して以降「基準に合致する」とした過去の11提案のうち否決されたものは2つだけなので、FAO専門家パネルで「基準適合」とされると、その提案が採択される可能性は高いと言えます。
［ワシントン条約第17回締約国会議（2016年・ヨハネスブルグ）の模様。スクリーンに映っているのは条約事務局長］
ここで日本に関係する種の一つとして挙げられるのがウナギです。特に2019年5月から開催予定の締約国会議で、ニホンウナギについて付属書掲載提案が出るのか等何らかの動きがあるのかどうかが注目されます。
それでは、ワシントン条約ではどのようなとき、付属書に掲載されることがあるのでしょうか。また、ニホンウナギは付属書掲載基準を満たでしょうか。
結論から言うと、ニホンウナギはワシントン条約付属書掲載基準を満たします。以下、その理由を説明します。
【付属書Ⅰ掲載基準】
ワシントン条約では、付属書Ⅰには
・絶滅のおそれがあり輸出入等による影響を実際に受けているもの、あるいは受ける可能性があるもの
が掲載され、商目的の輸出入が禁止される、と規定されています（第二条一項）。
但し、この条約の規定は概括的に過ぎるので、締約国会議で採択された決議9.24(Conf. 9.24)で詳細が定められています。
[CITES Conf. 9.24 (Rev.Cop17). https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-09-24-R17.pdf；日本語訳は以下TRAFFICによるものを参照。http://www.trafficj.org/aboutcites/resolutions/Conf.9.25.pdf]
付属書Ⅰには、
(1) 個体数が少ない（生産性が低い種の場合5,000未満）
(2) 分布域が狭い
(3) 個体数が著しく減少(decline)している
の3つのうちの少なくとも1つが該当すれば、掲載の基準を満たすとされています(Conf. 9.24, Annex 1)。
ここでの海産種の(3)の「減少(decline)」の判断基準としては、個体数の基準レベル(baseline)比で5～20%の減少、あるいは過去10年間または3世代のいずれか長い方における50%以上の減少が目安とされています。なお、基準レベルの推定に用いられるデータは出来る限り過去に遡るべきとされています。
前者についてさらに詳細にガイドラインがAnnex 5の脚注で示されており
(i) 生産性が高い種は基準レベル比で5～10%
(ii) 生産性が中程度の種は基準レベル比10～15%
(iii) 生産性が低い種は基準レベル比15～20%
を「減少」の判断基準としています。つまり生産性の低い種が基準レベルで100万匹いたものが15～ 20万匹に減少した場合、付属書Ⅰ掲載基準を満たすことになります。
自然死亡率の一つの指標としては自然死亡率が挙げられ、これが年0.2～0.5の範囲にある場合生産性が中程度となる、とされています。
なお、ここで示された数値的な判断基準は決議9.24のAnnex 5に基づきますが、これらの数値は「単に例として提示しているに過ぎない」と冒頭で付記されていることに留意する必要があります。
【付属書Ⅱ掲載基準】
付属書Ⅱには
(a) 現在必ずしも絶滅のおそれはないが、その存続を脅かすこととなる利用がなされないようにするためにその種の輸出入等を厳重に規制しなければ絶滅のおそれのある種（第二条二項(a)）、あるいは
(b) 上記(a)の種以外であって、(a)の種の取引を効果的に取り締まるために規制しなければならない種（第二条二項(b)）
が掲載され、輸出入の際には輸出国からの輸出を許可する証明書が必要になります。
これについても、決議9.24で適用の詳細が定められています。
まず、上記(a)「現在必ずしも絶滅のおそれはないが、その存続を脅かすこととなる利用がなされないようにするためにその種の輸出入等を厳重に規制しなければ絶滅のおそれのある種」（二条二項(a)）に該当する場合として
〈Annex 2a A基準〉
A 近い将来(near future)に付属書Ⅰへの掲載が適格となる事態を回避するために、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合(Conf. 9.24, Annex 2a A)
〈Annex 2a B基準〉
B 捕獲採取を続けることにより種の存続が脅かされる水準にまで個体数が減ら(reduce)ないようにするためには、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合(Conf. 9.24, Annex 2a B)
のうちのいずれかが該当すれば、掲載の基準を満たすとされています(Conf. 9.24, Annex 2 a)。
なお、上記Aにおける「近い将来」(near future)」とは5年以上10年未満と定義されています(Conf. 9.24, Annex 5)。
上記付属書Ⅱの基準のうち、Aがより厳格です。これは短期間のうちに付属書Ⅰ掲載基準を満たしてしまうであろうほどその種の個体数が減ったり分布域が減少してしまうことがわかっているか予想される場合に当てはまります。
付属書Ⅰ掲載についての基準は上記に示された数値的な基準を援用し得ることになります。この数値を援用する場合、5～10%高めに考えることができるとされています。すなわち、生産性の低い種では基準レベル比15～20%が付属書Ⅰ掲載の目安でしたが、付属書Ⅱの場合は、基準レベル比20～30%を目安と考えることができます(Conf. 9.24, Annex 5, footnote 2)。
Bの基準はAに比べると緩やかで、このまま捕獲・採取を続けた場合、ワシントン条約で輸出入の規制をかけなければ、種の存続が脅かされるほど数が減ってしまう(reduce)ことがわかっているか予想される場合、付属書Ⅱ掲載基準を満たすということを意味します。
なお、ここでは「減る」にreduceが用いられ、付属書Ⅰ掲載基準で「減少する(decline)」ではないことに留意する必要があります。付属書Ⅰ掲載基準の”decline”には「生産性が低い種は基準レベル比15～20%にまでdeclineすれば、基準を満たす」といつた数値的ガイドラインが決議に盛り込まれていますが、reduceにはそうした数値的なガイドラインは存在せず、declineよりも減少の程度が甚だしくないと解釈し得ます(CITES, “Criteria for the inclusion of species in Appendices I and II,” CoP15 Doc. 63.)。
以上は条約第二条二項(a)に基づく付属書Ⅱ掲載基準ですが、付属書Ⅱについては「上記(a)の種以外であって、(a)の種の取引を効果的に取り締まるために規制しなければならない種」も掲載対象となると規定されています（第二条二項(b)）。
決議9.24では上記に関する適用の詳細が定められています。すなわち、
〈Annex 2b A基準〉
A 取引される形でのその種の標本が、付属書Ⅱにすでに掲載されている種の標本に類似しているため、執行官がそれらを区別できそうもない場合(Conf. 9.24, Annex 2b A)
〈Annex 2b B基準〉
B 上記基準Aに挙げた理由以外で、現在の掲載種に関する有効な取引規制が達成されることを保証するための説得に足る理由がある場合(Conf. 9.24, Annex 2b B)
のうちのいずれかが該当すれば、掲載の基準を満たすとされています。
（なお、「標本(specimen)」とは、動物の場合、動物の個体、あるいは付属書Ⅰ・Ⅱ掲載種個体の部分もしくは派生物を意味します（条約第一条(b)）
Aの基準によると、既に付属書に掲載されたものと税関職員など執行官が見分けがつかない種は、付属書Ⅱに掲載し得ることになります。
Bの基準によると、A以外の理由で現在の掲載種の取引規制の履行を確保するために説得力を有する理由がある場合、付属書Ⅱに掲載し得ることになります。
【予防的アプローチ】
付属書掲載提案を行うとする種については、往々にして知見が不十分であったり、科学的に不確実な部分が多分に含まれている場合が少なくありません。そこで決議9.24では本文で予防的アプローチ(precautionary approach)が適用されるべきことが定められています。
すなわち、
「予防的アプローチに基づき、種の状態あるいは取引が種の保全に及ぼす影響に関して不確実性がある場合、締約国は当該種の保全を第一に考え行動しなければならず、付属書ⅠもしくはⅡの改正提案を検討する場合、その種に対して予想されるリスクに比例した措置を取らなければならない」
と定めています(Conf. 9.24, para. 2)。
したがってこの規定を鑑みるならば、例えば付属書Ⅰ掲載基準に関する決議9.24にある数値的な指標を明確に満たしていなかったとしても、このまま放置すれば絶滅の危機に瀕するなどのリスクが高いと判断されれれば、付属書に掲載され得ることになります。
ここでニホンウナギについて考えると、たとえばそれが付属書Ⅰ掲載基準を満たす、あるいは近い将来これを満たしてしまう恐れがあると言えるか（この場合付属書Ⅱ掲載基準を満たす）、あるいは既に掲載されているヨーロッパウナギと類似して見分けがつかないとの付属書Ⅱ掲載基準を満たすか否か、等が付属書掲載が検討された場合のポイントとなり得ると思われます。
【ヨーロッパウナギ付属書Ⅱ掲載提案】
では、既に付属書に掲載されているヨーロッパウナギの事例はどうだったかをみてみます。
ヨーロッパウナギの提案書でヨーロッパウナギが付属書Ⅱ掲載を満たす論拠として、決議9.24のAnnex 2aのA基準と、同じくAnnex 2aのB基準が援用されています。
(CITES, CoP14 Prop. 18. https://www.cites.org/sites/default/files/eng/cop/14/prop/E14-P18.pdf)
Annex 2aのA基準は「近い将来(near future)に付属書Ⅰへの掲載が適格となる事態を回避するために、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合」でした。
これについては、
・ オランダのデッカー博士らの文章と図を引用し、ヨーロッパウナギが1970年代後半の水準から1～5%に激減していること、
を一つの理由として挙げています(CoP14 Prop. 18, p. 1)。
.jpg)
[Dekker, W, Casselman, J. M, Cairns, D. K., Tsukamoto, K., Jellyman, D. and Lickers, H., "Quebec Declaration of Concern: Worldwide decline of eel resources necessitates immediate action," Fisheries Vol. 28 (2003), p. 28. http://library.wur.nl/WebQuery/wurpubs/fulltext/40989]
また、
・ ICES/EIFACウナギ・ワーキンググループの分析によると、シラスウナギ（ウナギ幼魚）が平均95～99%減少していること(CoP14 Prop. 18, p. 1)
も理由として挙げています。ICES/EIFACウナギ・ワーキンググループの報告書からは、シラスウナギや黄ウナギの加入量についてのグラフ等が資源減少を示すものとして引用されています(CoP14 Prop. 18, p. 26)。
[ICES, "Report of the 2006 session of the Joint EIFAC/ICES Working Group on Eels," ICES C.M. 2006/ACFM:16 (2006), pp. 3-4. https://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/102073]
なお、提案書ではヨーロッパウナギは生産性が低いとして、生産性が低い場合に当てはめる基準レベル比20%かそれ以下という付属書Ⅰ掲載基準の目安を下回っているとされています。
Annex 2aのB基準は「 捕獲採取を続けることにより種の存続が脅かされる水準にまで個体数が減ら(reduce)ないようにするためには、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合」でした。
これについては深刻な資源状態にあるヨーロッパウナギが、その資源状態にもかかわらず中国や日本などに輸出されており、このままでは種の存続が脅かされる可能性がある、等をその論拠としています。
【ヨーロッパウナギ提案に対するFAO専門家パネル評価】
ワシントン条約では商業的に利用されている海産種の場合、FAO(国連食糧農業機関)の専門家パネルが提案が付属書掲載基準を満たすかどうかを評価します。付属書掲載提案は条約事務局やIUCNなども評価しますが、FAOが一番厳しめの評価、つまり提案に対して「これは基準を満たさない」とダメ出しをする場合が多いです。一番厳しい評価であることもあってか、基準を満たすと評価された提案は概ね締約国会議でも採択されます。
ヨーロッパウナギについてもFAO専門家パネルは評価を行っていますが、提案書にある加入量の減少に着目し、これを理由として付属書Ⅱ掲載基準に合致すると結論付けました。
すなわち、FAOはICES/EIFACウナギ・ワーキンググループから直接データを入手し、そのデータをもとにグラフ等を補正し、1950～1980年もしくは1970～1980年の加入量を基準レベルと考えた場合、この基準レベルから9～19%に減少していると評価しました。
[FAO, "Report of the Second FAO Ad Hoc Expert Advisory Panel for the Assessment of Proposals to Amend Appendices I and II of CITES Concerning Commercially-Exploited Aquatic Species," FIMF/R833 (En) (2007), p. 91. http://www.fao.org/docrep/010/a1143e/a1143e00.htm]
FAO専門家パネルはヨーロッパウナギの生産性を低いもしくは中程度としました。生産性が低い種は基準レベル比15～20%、中程度の場合は基準レベル比10～15%が決議9.24で付属書Ⅰ掲載の目安であり、付属書Ⅱの場合は5～10%高めに考えることができるともされているので、15～30%が付属書Ⅱ掲載の目安となります。これに対して専門家パネルの評価は基準レベルから9～19%減少でしたので、付属書Ⅱ掲載が妥当と判断しました。
【ニホンウナギは？】
上記の付属書掲載基準及びヨーロッパウナギの事例を鑑みた場合、ニホンウナギについては、決議9.24のAnnex 2bのA基準が最も簡単に適用し得ることになります。
確認のため、再度のこの基準を記すと、
A 取引される形でのその種の標本が、付属書Ⅱにすでに掲載されている種の標本（≒すでの掲載されている種そのもの、あるいはその一部分や製品）に類似しているため、執行官がそれらを区別できそうもない場合(Conf. 9.24, Annex 2b A)
付属書Ⅱ掲載基準を満たすということでした。
ニホンウナギの蒲焼きと、ヨーロッパウナギの蒲焼きが税関職員に区別できるかというと、DNA検査をすれば区別できるでしょうが、そうでないと区別できないということになります。
ただ、確実に付属書Ⅱ掲載を狙ってくる国がいるとすると、それは決議9.24のAnnex 2aのA基準を狙ってくることになるでしょう。
確認のため繰り返すと、決議9.24のAnnex 2a A基準とは
A 近い将来(near future)に付属書Ⅰへの掲載が適格となる事態を回避するために、その種の取引の規制が必要であることがわかっているか、予想できる場合(Conf. 9.24, Annex 2a A)
でした。
ヨーロッパウナギ掲載提案についても、かなり基準を厳しめに解釈するFAO専門家パネルもこの基準から付属書Ⅱ掲載が妥当と判断しました。
ヨーロッパウナギの事例で指標とされたのはウナギの加入量でしたが、ウナギ研究で知られる中央大学の海部健三先生のウェブサイトによると「個体群動態に関する研究は進んでおらず」「ニホンウナギに関して入手可能なデータは、おもに漁獲量のみ」とのことです。
［海部健三「ウナギレポート：日本ウナギは絶滅するのか」http://c-faculty.chuo-u.ac.jp/~kaifu/3zetsumetsu.html］
野生生物保全論研究会(JWCS)の「ニホンウナギの生息状況と日本におけるウナギ養殖・販売の現状」レポートでは、農林水産省の「漁業・養殖業生産統計年報」のデータに基づくならば、「日本の内水面における黄ウナギ・銀ウナギの漁獲量は、1960年代には3000t前後であったが、2016年にはわずか68tにまで減少した」と紹介されています。
［JWCS、「ニホンウナギの生息状況と日本におけるウナギ養殖・販売の現状」、2頁。https://www.jwcs.org/wp-content/uploads/JP_EelsinJapan.pdf］
1960年代に3,000トンだったものが現在68トンなので、その1960年代を基準レベルとすると、現在は97%以上減の約2.27%ということになります。FAO専門家パネルの評価ではヨーロッパウナギに関して15～30%が付属書Ⅱ掲載の目安としていたので、これを大幅に下回ります。
ただし、海部先生も先述のウェブサイト指摘されているように「漁獲努力量に関する情報が不足」しているため、漁獲量を漁獲努力量によって補正して用いることができないため、加入量データより信頼度は落ちることになります。
では、漁獲量データを論拠にした付属書掲載提案はなかったのか。
直近の掲載提案をみてみますと、2016年のイトマキエイ類の付属書Ⅱ提案でインドネシアやコスタリカのココス島などでの漁獲データ等を用いて、これらが96~99%減少していることを、決議9.24のAnnex 2AのA基準に適合しているとの主張がされています。
[CoP17 Prop. 44, pp. 1, 6 – 7. https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/17/prop/060216/E-CoP17-Prop-44.pdf]
FAO専門家パネルはこれに対して、以下のように評価しました。
(a) イトマキエイは生産性が低い種であるので、「基準レベル比15～20%」まで資源が減少すると、付属書Ⅰ掲載基準を満たす。
(b) 付属書Ⅱ提案の場合、5~10%高めに設定し、「基準レベル比20～30%」まで資源が減少しているか、あるいは近い将来（＝10年以内）にそうなるおそれがある場合、この掲載基準を満たす。
(c) この提案では、「基準レベル比30%」まで資源が減少しているか、あるいは近い将来（＝10年以内）にそうなるおそれがある場合、を掲載基準の評価基準とする。
(d) 付属書掲載提案にあるインドネシアで2001-05年と2013-14年の漁獲量を比べたデータ・論文とココス島の1993～2013年の漁獲量の推移に関するデータ・論文をFAO専門家パネルでも採用する。
(e) インドネシアでは、2001-05年と2013-14年の間で漁獲量が50%～99%減少しており、ココス島でも1993～2013年で漁獲量が78%減少している。
(f) ゆえに、「「基準レベル比30%」まで資源が減少しているか、あるいは近い将来（＝10年以内）にそうなるおそれがある場合」という決議9.24のAnnex 2aのA基準に適合している。
(g) イトマキエイ属の他の種については、イトマキエイが広く大洋を回遊し、種相互で見分けがつかないため、決議9.24のAnnex 2bのA基準を満たす。
(h) ゆえにイトマキエイ属全て、付属書Ⅱの掲載基準を満たす。
2016年の締約国会議でFAOは他の2提案についても評価しましたが、いずれも「付属書掲載基準を満たさない」とし、このイトマキエイ提案のみ「付属書掲載基準を満たす」と判断しました。
["Report of the Fifth FAO Ad Hoc Expert Advisory Panel for the Assessment of Proposals to Amend Appendices I and II of CITES Concerning Commercially-Exploited Aquatic Species," FIAF/R1163 (En) (2016), pp. 36 - 45.https://cites.org/sites/default/files/E-CoP17-88-03-A5.pdf]
イトマキエイと同様に漁獲データによってのみでもよいとするFAO専門家パネルがするならば、ニホンウナギも「付属書Ⅱ掲載基準を満たす」と同様の判断を下す可能性がある、ということになるでしょう。
なお、IUCNや条約事務局と比べて厳しめの評価をするFAO専門家パネルがその評価を2004年に開始して以降「基準に合致する」とした過去の11提案のうち否決されたものは2つだけなので、FAO専門家パネルで「基準適合」とされると、その提案が採択される可能性は高いと言えます。
2018-01-06 21:07
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